UN PLAN DESARMADO. Evaluación del Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego. Por: Adán Egmont

El plan de destrucción y desfinanciamiento del Estado, que lleva adelante el gobierno de Javier Milei, no tiene limites ni sabe de cuestiones sensibles, tanto en temas de bienestar social como de seguridad ciudadana. Así, abandonó otro programa exitoso que implementó una política pública ineludible para cualquier ejecutivo: limitar, controlar y reducir la existencia de armas de fuego en la sociedad.

Por: Adán Egmont (UNSAM)

El Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego (PEVEF)[1]fue creado en 2007 por la Agencia Nacional de Materiales Controlados (ANMAC), como parte de una estrategia integral de control de armas. A lo largo de 17 años, el PEVEF ha logrado consolidarse como una de las políticas públicas más efectivas en la prevención de la violencia armada, destacándose por su articulación interinstitucional, su enfoque participativo y su reconocimiento internacional.

La Agencia Nacional de Materiales Controlados (ANMAC) fue creada en el año 2015, remplazando al viejo RENAR (Registro Nacional de Armas) creado originalmente en 1973 mediante el Decreto Ley Nº 20.429 durante el gobierno de facto de Alejandro Agustín Lanusse y que el gobierno de Javier Milei restableció este año con el nombre original, RENAR, aunque con la estructura y funciones de la agencia. Este organismo es el encargado de la fiscalización, control y destrucción de materiales controlados, así como de la implementación de políticas de prevención de violencia armada. ​

El PEVAF surge como una respuesta del Estado argentino a la creciente preocupación social por la violencia armada. Según Merilee Grindle[2], “La parte más difícil no es anunciar una política, sino implementarla eficazmente”. En otras palabras, el éxito de una política pública depende de una cadena de acciones las cuales deben ser bien coordinadas, a los efectos de disminuir las fallas. El desafío es cerrar la brecha entre el anuncio y la ejecución. Para lograrlo, hay que atender al diseño, al contexto, y, sobre todo, al proceso concreto de implementación, adaptándolo según los problemas reales que surgen en el territorio.

En este sentido, el presente trabajo se propone indagar en qué medida el PEVAF logró superar los desafíos propios de toda política pública en su etapa de implementación, analizando particularmente su estructura de coordinación, su capacidad de adaptación al contexto territorial, y el grado de involucramiento de actores estatales y sociales. Se trata de comprender cómo una política pública de seguridad, orientada a la prevención y con fuerte impronta participativa, ha podido sostenerse en el tiempo, enfrentar tensiones institucionales y alcanzar resultados concretos en un terreno tan complejo como es el del control de armas y la violencia armada en Argentina.

ASPECTOS CENTRALES DEL PROGRAMA

En el 2007, se declaró la emergencia Nacional en temas de armas de fuego y materiales controlados. Es por ello que se creó el Plan Nacional de entrega Voluntaria de armas de Fuego (PEVAF), mediante las leyes 26.216 y 27.192. Estas establecieron:

• Objetivos: reducir la circulación de las armas de fuego en la sociedad civil, mediante su entrega voluntaria, para de esa manera reducir hechos de violencia y accidentes domésticos.
• Incentivos: se pagaba una suma de dinero por arma, teniendo en cuenta su tipo y estado. La entrega era anónima y no tendrán una consecuencia penal.
• Plazos: son estipulados mediante resolución ministerial en etapas con un inicio y un cierre. Puede haber prorrogas o reaperturas cuando el contexto así lo amerite.
• Financiamiento: Los fondos provienen del presupuesto nacional, a través del Ministerio de Justicia.

El Poder Ejecutivo Nacional impulsó este proyecto de ley que procuraba instalar, con fuerza de política pública. El Plan fue diseñado por iniciativa de un cúmulo de organizaciones de la sociedad civil englobadas en la Red Argentina por el Desarme, un programa de desarme civil voluntario, para promover una cultura de no violencia, la prevención de delitos con armas de fuego y facilitar la entrega de material por parte de la ciudadanía.

El funcionamiento de este programa permitiría a la ciudadanía entregar, de manera voluntaria y anónima, las armas de fuego y/o municiones de las que deseaba desprenderse, bajo la amnistía penal por delitos relacionados con la tenencia y/o portación ilegítima de armas de fuego, eliminando consecuencias legales para quienes entregan armas en el marco del programa, a cambio de un incentivo económico. Se efectuaría mediante los 12 puestos de recepción Federal, como así también puestos móviles.

IMPLEMENTACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA

Oscar Oszlak y Edgardo Orellana [3] dicen que la debilidad en los mecanismos de coordinación representa uno de los principales obstáculos para implementar políticas públicas complejas. Para superar dichos mecanismos se requiere voluntad política, como así también la participación activa de actores, tanto horizontales como verticales, no jerárquicas, sino compartidas.

Por otra parte, los autores hablan de las acciones de capacitación, sensibilización y apoyo técnico, entre distintas áreas intergubernamentales. Un proyecto no puede sostenerse solo con capacidades internas: necesita redes de actores que cooperen de forma articulada, coordinada y sostenida. Es decir, debe seguir fortaleciendo su coordinación territorial, participación ciudadana sostenida y sostenibilidad financiera para consolidarse como política pública efectiva en el largo plazo.

El PEVAF como política pública de prevención de la violencia armada se explica en gran medida por su modelo de coordinación interinstitucional y su implementación operativa basada en la participación ciudadana, la perspectiva de género y la gestión federal. Esta hipótesis busca ser contrastada a través del análisis de documentos oficiales, normativas, datos estadísticos y estudios previos sobre el impacto del programa.

Siguiendo a Carlos Acuña[4], la coordinación debe analizarse en dos dimensiones:

• Coordinación Horizontal, entre sectores estatales, interministerial. En este caso sería ANMAC, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Salud, Educación, por nombrar a algunos de ellos. Esto permite integrar diversas miradas y garantizar una política sostenida en el tiempo con fuerte legitimidad.
• Coordinación Vertical, que en este caso se articula con los Gobiernos Provinciales y Municipales. Mediante la resolución 370/2022, dispone la creación de un Comité de ¨coordinación de control de las políticas de armas de Fuego¨, el cual estará integrado por miembros del poder legislativo, del poder Judicial, del Ministerio Público, como así también por representantes de las provincias. Se llevarán a cabo reuniones periódicas entre actores claves para lograr acuerdos operativos con gobiernos Subnacionales. Esta propuesta incorpora la necesidad de evitar estructuras formales, las cuales nos llevan a un vacío de contenidos operativos, y promueve una coordinación por objetivos, diferenciando sectores y reconociendo incentivos y resistencias institucionales

La coordinación de las políticas públicas es un desafío estructural y creciente e indispensable para enfrentar problemas complejos que requieren respuestas integradas. No todo problema se soluciona coordinando más, sino que se necesitan liderazgos políticos fuertes, capacidades estatales y estrategias que se adapten a la realidad.

Desde la Perspectiva de Jorge Hintze[5], el PEVAF, debe analizarse como ámbito Organizativo multiinstitucional en red, donde los actores públicos y sociales cooperan bajo mecanismos contractuales, firmando convenios específicos con gobiernos subnacionales y ONGs que detallen roles, productos esperados y mecanismos de rendición de cuentas. Asimismo, destaca que las redes institucionales se han vuelto fundamentales en la gestión pública contemporánea, por su capacidad de coordinar actores diversos con finalidades comunes. Esto se impone como clave para diseñar políticas públicas en contextos complejos. Será importante entonces, abandonar visiones tradicionales jerárquicas y desarrollar formas flexibles, con fuerte énfasis en la coordinación y en capacidades de gestión distribuidas. Fortalecer el ANMAC como nodo principal, asegurando que cada actor institucional cumpla un rol definido.

Un actor ineludible para el desarme Voluntario de Argentina es la RAD (Red Argentina para el Desarme), la cual es integrada por asociación Civil La Casa del Sur, Asociación Civil La Comuna, Fundación Lebensohn, Asociación para las Políticas Públicas(APP) y por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Sociales y Penales (INECIP), entre otras. Desde sus orígenes tuvo cuatro características principales:

• La interpelación al estado como actor principal en cuanto al control de Armas de fuego y Desarme, mediante acciones planificadas y eficientes.
• La participación ciudadana en el diseño e implementación mediante una mesa de trabajo abiertas a la participación de las Organizaciones Sociales para evaluar conjuntamente soluciones a esta problemática.
• El desarme Voluntario como eje central, no solo por reducir el circulante de armas, sino también el carácter voluntario genera conciencia del riesgo que implica tener un material, es por ello que debe de tener una difusión de toda la información que la ciudadanía necesita para tomar conciencia.
• La reconversión del dolor en construcción social, colectiva y política.

Un hecho significativo que impulsó a pensar en el PEVAF fue de la masacre de Carmen de Patagones, donde un adolecente ingresó al establecimiento escolar con el arma reglamentaria del padre, provocando la muerte de tres adolescentes. Este acontecimiento no puede explicarse únicamente como una acción individual del adolescente ni como una falla de su entorno familiar. También pone en evidencia una responsabilidad del Estado, porque fueel propio Estado quien facilitó el acceso al arma(ya que pertenecía a un agente público, es decir, a alguien que la poseía legalmente por razones laborales).

El programa conto con el impulso de la sociedad civil y como corolario se promulgo la Ley 26.216 del año 2006, que estableció:

“La emergencia Nacional en materia de tenencia, fabricación, importación, exportación, transporte, depósito, almacenamiento, tránsito internacional, registración, donación, comodato y compraventa de armas de fuego, municiones, explosivos y demás materiales controlados, registrados o no registrados”.

El Estado no pudo retirarse, sino que mediante presión de abajo hacia arriba tuvo que resolver los problemas en cooperación con actores de la sociedad civil, dando origen a formas más colaborativas y descentralizadas. Esto representa un nuevo paradigma donde el estado ya no actúa solo, ni jerárquicamente como en el modelo burocrático clásico de principios del siglo XIX, sino en Red, en el cual se integran actores Públicos y privados y el Estado actuando como garante y coordinador entre actores.:

“La frustrada expectativa de un bienestar en aumento constante condujeron a que se exigiera al Estado que cediera a otros actores – sean estos de economías privadas o de asociaciones civiles como las sociedades de beneficencia – las funciones que él no podía cumplir de manera satisfactoria”[6].

El PEVAF es un ejemplo de política pública co-construida entre el Estado (en sus distintos niveles y organismos) y actores sociales, con un enfoque integral y de largo plazo para la prevención de la violencia armada.

La entrega voluntaria se efectúa en los 12 puestos de recepción fijos de Desarme Voluntario de la Agencia Nacional de Materiales Controlados (ANMaC), establecidos a nivel federal, y en operativos de puestos móviles previamente comunicados a la ciudadanía, también hay en la ciudad de Buenos Aires un puesto fijo. Cabe señalar, que siempre hubo una buena predisposición de los municipios en cuanto a la logística se refiere, firmando convenios para el uso de las instalaciones, como así también en el resguardo del material que fuera entregado, hasta tanto se trasladen al lugar de depósito definitivo.

Habiendo realizado una entrevista a un agente que estuvo en varios puestos (prefiere mantener el anonimato), expresó que:“tenían muy buena recepción en los municipios. También fue destacado el aporte de los medios de comunicación para difundir el programa”. Cuenta acerca del SIGIMAC (Sistema de Gestión Integral de Materiales Controlados) y resalta el seguimiento en tiempo real de los trámites relacionados con la fabricación, importación y registro de armas, como así también las transacciones que derivan de tal efecto. Comenta que otro punto favorable de este plan nacional fue el incentivo económico ya que permitía llevar adelante control más efectivo.

Como ya hemos mencionado, la entrega de material es anónima y no conlleva ninguna pena para aquel que entregue el arma. La amnistía refiere únicamente a los delitos de Tenencia y portación tipificados por el artículo 189 Bis del código Penal, no obstaculizando ninguna investigación judicial por otros delitos en los que se hubiera utilizado el arma de fuego entregada en el marco del PEVAF. Ahora bien, es importante destacar que cuando un arma entregada en el marco del plan tiene pedido de secuestro, la ANMaC la identifica, la registra (si no lo estuviere), informa acerca de ello al Poder Judicial, y la aparta del resto, a los efectos de contribuir con la investigación judicial en curso, en tanto el arma puede constituir un elemento de prueba.

El Comité de Coordinación de las Políticas de control de armas de fuego fue creado por la Ley 26.216 y reglamentado en 2022 (Resolución 370/2022), con el fin de coordinar y fortalecer la implementación del Programa Nacional de entrega voluntaria de armas de Fuego (PEVAF) y las políticas públicas relacionadas al control de armas. Está integrado por el Ministerio del Interior, Justicia y Derechos Humanos, Seguridad, Defensa, Educación, Salud, Desarrollo Social, Desarrollo Productivo, Mujeres, Géneros y Diversidad, Ciencia, Tecnología e Innovación, Relaciones Exteriores, Agencia Federal de Inteligencia. La función principal es proponer medidas, reformas legislativas y vías de acción necesarias. Además, el Comité trabaja en conjunto con el Consejo Consultivo de las Políticas de Control de Armas de Fuego, que integra a organizaciones de la sociedad civil, universidades, CONICET y organismos internacionales, reforzando así una lógica de gobernanza colaborativa. En resumen, el Comité es un espacio clave de articulación federal e interinstitucional para garantizar una implementación eficaz, transversal y sostenida de las políticas de desarme en Argentina.

La ley 27.192, le otorga a la ANMaC el rol de ser la encargada de la destrucción de armas de fuego, municiones, explosivos, pirotecnia. Cabe destacar que, en el 2016, no hubo recepción de material en el marco de este plan. Sobre esto volvimos a consultarle a nuestro entrevistado quien mencionó: “siempre que hay un cambio de gobierno se reestructura todos los Organismos, a mi si me molestó que la prórroga del plan de desarme se extienda, de un año, a año y medio o dos, y así es muy difícil sostenerlo”. El plan Nacional de Materiales Controlados empieza a sufrir desfinanciamiento de parte del estado, como así también la prorroga “se votó sin ningún tipo de modificaciones, desde diputados respondieron que no hubo tiempo para modificar el proyecto. Teniendo en cuenta que el plan estuvo varado por un error del congreso, durante un año y medio”[7].

En gran medida, el PEVAF (aunque concebido inicialmente como un programa temporal) logró institucionalizarse en el tiempo, siendo relanzado en distintas etapas (2007, 2010, 2015, 2021). Esta continuidad indica un marco normativo razonablemente sostenido, que, si bien no exento de tensiones, fue capaz de adaptarse a los cambios institucionales como el traspaso del RENAR a la ANMAC en 2015. Según Bertranou[8], la sostenibilidad de una política depende de que esté bien planificada, evaluada regularmente y anclada en una estructura organizacional sólida. La experiencia del PEVAF demuestra que es posible mantener reglas claras y coherentes en una política de seguridad, incluso frente a contextos políticos cambiantes, Aunque esta política se ha visto afectada por la falta de continuidad política, los recortes presupuestarios y la debilidad en la coordinación legislativa y ejecutiva.

En conclusión, a la luz de las preguntas disparadoras se podría decir que el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego (PEVAF) fue posible articular a través de un modelo de coordinación funcional y en red. Esto ha permitido una implementación territorial efectiva. También hubo desafíos persistentes en términos de sostenibilidad y alcance.

La creación del Comité de Coordinación y del Consejo Consultivo, así como la participación activa de organismos estatales de distintos niveles y organizaciones de la sociedad civil como la Red Argentina para el Desarme (RAD), demuestran que la política no solo logró ejecutarse con participación estatal y social, sino que esta fue indispensable para su existencia y permanencia.

Desde los aportes teóricos de autores como Acuña, puede observarse que la experiencia del PEVAF representa un caso paradigmático de coordinación tanto horizontal (entre organismos nacionales, como ANMaC, los Ministerios de Justicia, Salud, Educación y otros) como vertical (con provincias y municipios). Desde la mirada de Hintze podemos decir que este entramado de cooperación se aleja del modelo burocrático tradicional y se aproxima a formas de gobernanza más colaborativas, en red, donde la planificación y ejecución de políticas públicas requieren de liderazgos, capacidades técnicas y acuerdos operativos.

Respecto a si el plan logró establecerse bajo reglas claras y sostenibles, la evidencia muestra que el diseño legal basado en la Ley 26.216 y sus sucesivas prórrogas y la institucionalidad creada a partir de ANMaC aportaron claridad normativa, incentivos económicos, mecanismos de amnistía selectiva, y criterios técnicos de trazabilidad y control como el SIGIMAC. No obstante, la sostenibilidad del PEVAF depende en gran medida de la voluntad política, del financiamiento continuo y de la capacidad de adaptación institucional frente a contextos cambiantes.

En síntesis, el PEVAF es una política pública construida con fuerte participación ciudadana, anclada en un enfoque federal y orientada a la prevención de la violencia armada, que ha demostrado eficacia y legitimidad social. Sin embargo, su consolidación como política de Estado a largo plazo exige mantener el esfuerzo de coordinación, ampliar la participación social y asegurar recursos que permitan sostener sus logros en el tiempo.

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES

[1]Mg. NatasaLoizou (2022), Desarme voluntario en Argentina. 15 años de avances y desafíos

[2] Merilee S. Grindle (2009), La Brecha de la Implementación.

[3] Oszlak y Orellano, El análisis de la capacidad estatal.

[4] Acuña (2019), Sobre la Coordinación de Políticas, importancia y complicaciones. 

[5] Hintze Modelos Organizativos y redes institucionale.

[6]Renate Mayntz (2006), governance en el Estado moderno.

[7]https://elauditor.info/gestionpublica/prorrogaron-por-dos-anos-el-plan-de-desarme-voluntario_a5c9cd7bc1aa4d13d86ae3e8d

[8]Bertranou Millcayac (2019) – Seguimiento y evaluación de políticas.